ถึงเวลาปฏิรูปการจัดการน้ำในอีสาน


โดย ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ

ปัญหาที่ท้าทายในการจัดการน้ำในอีสาน คือ จำนวนอุทกภัยที่เกิดมากขึ้น ซึ่งอุกทกภัยดังกล่าวเกิดจากการจัดการน้ำที่เน้นการสร้างโครงสร้างทางวิศวกรรม ไม่ว่าจะเป็นเขื่อน ฝาย และพนังกั้นน้ำ ที่ต่างไม่สามารถรองรับน้ำในช่วงฤดูฝน และเป็นสาเหตุทำให้เกิดอุทกภัยท้ายเขื่อนที่รุนแรงมากขึ้น

สิ่งสำคัญคือ ประเทศที่เป็นต้นกำเนิดการจัดการน้ำโดยโครงสร้างวิศวกรรมต่างได้ทบทวนความคิดเหล่านี้แล้ว และหลายประเทศ รวมทั้งอเมริกา ที่เป็นผู้วางแผนการสร้างเขื่อนเกือบทั้งหมดในภาคอีสาน ดังนั้นควรรื้อเขื่อนแล้วหันมารักษาและฟื้นฟูพื้นที่ชุ่มน้ำ ซึ่งใช้งบประมาณน้อยกว่า แต่รัฐไทยก็ยังคงเดินหน้าจัดการน้ำโดยใช้ความรู้ที่แม้แต่ประเทศที่เป็นต้นกำเนิดได้โยนทิ้งไปแล้ว

ภาคอีสาน เป็นที่ราบสูงที่ใหญ่ที่สุดทางฝั่งขวาของลุ่มน้ำโขง แบ่งออกเป็นแอ่งสกลนครและแอ่งโคราช โดยแอ่งสกลนครมีแม่น้ำสงครามเป็นแม่น้ำสายหลัก และมีลำน้ำสายอื่นๆ ที่ไหลลงสู่ลำน้ำโขง เช่น น้ำเลย น้ำก่ำ ส่วนแอ่งโคราชมีน้ำชีและน้ำมูลที่ไหลมารวมกันก่อนไหลลงสู่แม่น้ำโขงที่อุบลราชธานี

เมื่ออีสานถูกรวมเข้าเป็นส่วนหนึ่งของรัฐไทยรัฐได้นำความรู้ในการจัดการน้ำจากตะวันตกมาใช้ในการจัดการน้ำตั้งแต่สมัยรัชกาลที่ 5 โดยรัฐไทยได้มุ่งไปที่การจัดการน้ำบนฐานความรู้สมัยใหม่ที่ภาคกลาง ซึ่งเป็นพื้นที่ปลูกข้าวเพื่อส่งออกเป็นหลัก และนำไปสู่การก่อตั้งกรมชลประทาน หน่วยงานหลักในการจัดการน้ำของประเทศ

ขณะที่การผลิตข้าวในภาคอีสานยังคงเป็นแบบดั้งเดิม ได้แก่ การอาศัยระบบชลประทานน้ำฝน (rain irrigation system) และระบบชลประทานแบบดั้งเดิม เช่น ระบบระหัดวิดน้ำเข้านาที่พบในลุ่มน้ำพรมและลุ่มน้ำลำตะคอง

ชาวบ้านคนหนึ่งในหมู่บ้านตามุย ยังคงหากินอยู่กับแม่น้ำโขง ถึงแม้จำนวนปลาจะลดลงเพราะเกิดผลกระทบจากการสร้างเขื่อนที่ประเทศลาว และประเทศจีน ภาพโดย ภานุมาศ สงวนวงษ์

การเปลี่ยนแปลงการจัดการน้ำในอีสานเกิดขึ้นในทศวรรษ 2500 ภายใต้บริบทของสงครามเย็น โดยได้รับการสนับสนุนจากสหรัฐอเมริกาและพันธมิตรที่เข้ามามีอิทธิพลหลังการสิ้นสุดยุคล่าอาณานิคมและการถอนตัวของฝรั่งเศส

การพัฒนาแหล่งน้ำไม่สามารถแยกออกจากการเมืองที่อเมริกามีอิทธิพลในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงได้ เนื่องจากการสร้างเขื่อนคือหัวใจที่อเมริกาเข้าสนับสนุน ผ่านองค์กรที่ชื่อว่า United States Bureau of Reclaimation (USBR) 

หน่วยงานสร้างเขื่อนที่ใหญ่ที่สุดของอเมริกาได้เข้ามาวางแผนการสร้างเขื่อนทั่วภาคอีสาน ภายใต้ USBR ได้มีการวางแผนสร้างเขื่อนผามองกั้นแม่น้ำโขงที่ อ.ปากชม จ.เลย โดยคาดหวังว่า เขื่อนผามองจะมีขนาดใหญ่กว่าเขื่อนฮูเวอร์ที่ตั้งอยู่บนชายแดนของรัฐแอริโซนาและรัฐเนวาดาของอเมริกา ซึ่งเขื่อนแห่งนี้เป็นสัญลักษณ์ของความเจริญก้าวหน้าทางวิศวกรรมก่อสร้าง จนได้ชื่อว่า 1 ใน 7 สิ่งมหัศจรรย์ยุคใหม่ของโลก 

อเมริกายังได้วางแผนโครงข่ายพลัง (power grid) เชื่อมในอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงอีกด้วย 

การเข้าวางแผนสร้างเขื่อนในภาคอีสานและเขื่อนผามองกั้นลำน้ำโขงยังสัมพันธ์กับการทำสงครามของอเมริกาในอินโดจีนด้วย เพราะเขื่อนหลายแห่งถูกสร้างขึ้นมาพร้อมๆ กับการก่อสร้างฐานทัพอเมริกา เพื่อให้เขื่อนป้อนน้ำและพลังงานให้กับฐานทัพอเมริกา เช่น เขื่อนห้วยหลวง จ.อุดรธานี เขื่อนลำตะคอง จ.นครราชสีมา เขื่อนลำโดมน้อย จ.อุบลราชธานี ซึ่งแต่ละจังหวัดล้วนเป็นที่ตั้งฐานทัพของอเมริกาทั้งนั้น

ขณะที่เขื่อนลำปาว จังหวัดกาฬสินธุ์ ที่สร้างขึ้นเมื่อ พ.ศ.2499 เป็นเขื่อนที่ต้องอพยพคนกว่า 5,500 ครอบครัว และผลการทดลองอพยพผู้คนก็ถูกนำไปใช้ในการอพยพคนจากการสร้างเขื่อนผามองนั่นเอง

หลังอเมริกาพ่ายแพ้ในสงครามอินโดจีนครั้งที่สองเมื่อปี 2518 เขื่อนผามองก็ไม่มีความคืบหน้า และเขื่อนหลายแห่งที่ USBR วางแผนไว้ก็ตกเป็นมรดกให้กับรัฐไทย รวมถึงเขื่อนปากมูล จ.อุบลราชธานี เขื่อนโป่งขุนเพชร จ.ชัยภูมิ ล่าสุด คือ เขื่อนชีบน จ.ชัยภูมิ ที่เพิ่งได้รับการอนุมัติจากรัฐบาล คสช. เมื่อต้นปีนี้

ละเมิดสิทธิผู้ต่อต้านเขื่อน 

ประเด็นปัญหาที่ถูกหยิบยกขึ้นมาจากผู้ที่ไม่เห็นด้วยในยุคนี้ คือการอพยพผู้คน แต่เป็นการยากที่ผู้ที่ได้รับผลกระทบจะต่อต้านได้ เพราะยุคนี้เป็นยุคของรัฐบาลเผด็จการ ในช่วงทศวรรษ ​2510 นั้น มีการละเมิดสิทธิมนุษยชนชาวบ้านที่ต่อต้านเขื่อนอย่างรุนแรง เช่น การลอบสังหารแกนนำที่คัดค้านเขื่อนห้วยหลวง จ.อุดรธานีในปี 2518 

ขณะที่ในทศวรรษ 2530 มีโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล โดยมีแผนจะสร้างเขื่อนทั้งหมด 22  เขื่อน มูลค่า 228,000 ล้านบาท ระยะโครงการ 47 ปี เพื่อแก้ปัญหาขาดแคลนน้ำใน 14 จังหวัดภาคอีสาน รัฐบาลไทยได้อนุมัติโครงการเมื่อปี  2532 ระยะแรกจะสร้างเขื่อนกั้นแม่น้ำมูลและแม่น้ำชี 13 เขื่อน ระยะต่อไปจะผันน้ำจากแม่น้ำโขงมาลงลุ่มน้ำชีและมูล

ชาวบ้านหลายพื้นที่ระบุว่า เจ้าหน้าที่แจ้งว่า เป็นการสร้างฝายยางเพื่อกักเก็บน้ำหน้าแล้ง แต่ความเป็นจริงแล้วเป็นการสร้างเขื่อนคอนกรีตขนาดใหญ่ต่างหาก 

โครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล เป็นสิ่งที่นักการเมืองหลายยุค ตั้งแต่รัฐบาล พล.อ.ชาติชาย ชุณหะวัณ สนับสนุนและใช้หาเสียง แต่ถูกต่อต้านจากชาวบ้านและเกิดความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านอย่างต่อเนื่อง โดยเฉพาะเขื่อนราษีไศล เขื่อนหัวนา จ.ศรีสะเกษ เขื่อนร้อยเอ็ด และเขื่อนยโสธร-พนมไพร จ.ร้อยเอ็ด

ชาวบ้านหมู่บ้านตามุย หาปลาในแม่น้ำโขง ภาพโดย ภานุมาศ สงวนวงษ์

โครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล มหากาพย์ลุ่มน้ำอีสาน

เขื่อนต่างๆ ภายใต้โครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล ได้ก่อให้เกิดผลกระทบทางสังคมและสิ่งแวดล้อมอย่างรุนแรง เพราะเขื่อนต่างๆ โดยเฉพาะในลุ่มน้ำมูลและน้ำชีตอนล่างถูกสร้างกั้นแม่น้ำบริเวณที่มีระบบนิเวศน์แบบพื้นที่ชุ่มน้ำ (wetlands) ซึ่งพื้นที่ดังกล่าวถือว่าเป็นระบบนิเวศน์ที่อุดมสมบูรณ์ที่สุดของอีสาน

การสร้างเขื่อนจึงทำลายความหลากหลายทางชีวภาพของพันธุกรรมข้าวพื้นบ้าน ขณะที่ประโยชน์ของเขื่อนบางแห่งในโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูลนั้นมีค่าเท่ากับศูนย์ โดยเฉพาะเขื่อนในลุ่มน้ำชีตอนล่าง เขื่อนราษีไศล และเขื่อนหัวนา เพราะไม่ได้นำน้ำที่ไปใช้ในการชลประทานตามวัตถุประสงค์

นอกจากนี้ ผลที่ตามมาของการปิดประตูระบายน้ำของเขื่อนในช่วงฤดูน้ำหลาก คือ อุทกภัยที่ทำให้คนในท้องถิ่นเรียกร้องให้เปิดประตูเขื่อน เพื่อให้น้ำไหลอย่างอิสระตั้งแต่ก่อนฤดูฝนจะมาเยือน เพื่อเป็นการป้องกันอุทกภัยในลุ่มน้ำชีตอนล่าง

ถือเป็นความขัดแย้งระหว่างชาวบ้านกับรัฐมานานนับทศวรรษ

ท่ามกลางปัญหาที่คาราคาซัง รัฐบาลต้องระงับโครงการในระยะที่สองที่จะมีการผันน้ำจากแม่น้ำโขง เพราะรายงานการประเมินผลกระทบสิ่งแวดล้อม หรือ EIA ไม่ผ่านการพิจารณาของคณะกรรมการสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ โดยเฉพาะการทำให้เกิดการแพร่กระจายของดินเค็ม

ขณะที่เขื่อนปากมูลที่วางแผนไว้โดยความช่วยเหลือของรัฐบาลฝรั่งเศส ตั้งแต่ยุคสงครามเย็น ก็ถูกอ้างว่าเป็นหนึ่งในโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล และถูกอนุมัติในต้นทศวรรษ 2530 พร้อมๆ กับเขื่อนในโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล และเขื่อนปากมูลกลายเป็นโครงการที่มีการประท้วงจากชาวบ้านที่ได้รับผลกระทบยาวนานที่สุด

นอกจากโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูลแล้ว ในช่วงปลายทศวรรษ 2530 หน่วยงานช่วยเหลือเพื่อการพัฒนาของญี่ปุ่นยังได้เสนอแผนการผันน้ำจากแม่น้ำสาขาในประเทศลาวมายังลุ่มน้ำมูลด้วย แต่ถูกต่อต้าน เพราะกังวลถึงผลกระทบที่จะตามมาโดยเฉพาะปัญหาการแพร่กระจายของดินเค็ม ทำให้โครงการถูกยกเลิก

ท่ามกลางสถานการณ์ที่รัฐสร้างเขื่อนใหม่ๆ ยากยิ่งขึ้น เพราะมีการต่อต้านนั้น ในทศวรรษ 2540 นักสร้างเขื่อนและหน่วยงานของรัฐไทยได้หันไปสร้างเขื่อนในประเทศเพื่อนบ้าน โดยเฉพาะในลาว เพื่อผลิตกระแสไฟฟ้าส่งมาขายไทย

ขาดการมีส่วนร่วมของประชาชน

ขณะที่การขุดลอกลำน้ำได้ทำให้เกิดการทำลายระบบนิเวศน์ลำน้ำและได้นำไปสู่การประท้วงต่อต้านในหลายพื้นที่ เช่น กรณีลำพะเนียง กรณีห้วยสะเน็ง บางกรณีนำไปสู่การร้องเรียนต่อคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ เพื่อให้มีการตรวจสอบการละเมิดสิทธิชุมชน เพราะขาดการมีส่วนร่วมของคนในท้องถิ่น

ส่วนการสร้างพนังกั้นน้ำที่อ้างวัตถุประสงค์ว่าเพื่อป้องกันอุทกภัยนั้น กลับทำให้เกิดอุทกภัยหนักยิ่งขึ้น เพราะน้ำถูกบังคับให้ไหลไปตามลำน้ำ เช่น การเกิดอุทกภัยที่รุนแรงมากขึ้นในจังหวัดอุบลราชธานี

บ่อยครั้งพนังกั้นน้ำได้เกิดการพังทลายลงและทำให้เกิดอุทกภัยที่รุนแรงตามมา ดังกรณีของพนังกั้นน้ำในลุ่มน้ำชี แต่อุทกภัยเหล่านี้กลับถูกให้ความหมายว่า เป็นภัยธรรมชาติ และผู้ได้รับผลกระทบก็ได้รับการช่วยเหลือตามเกณฑ์ของการเกิดภัยน้ำท่วมตามธรรมชาติ

แม้ว่า การจัดการน้ำที่เน้นการสร้างโครงสร้างทางวิศวกรรมตลอด 5 ทศวรรษที่ผ่านมา จะแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวในการจัดการน้ำ แต่ดูเหมือนว่า รัฐบาลก็ยังสนับสนุนแนวทางการจัดการน้ำดังกล่าวต่อไป ดังจะเห็นได้จากต้นปีที่ผ่านมา รัฐบาล คสช.ได้อนุมัติโครงการเขื่อนและประตูระบายน้ำมูลค่าหลายพันล้าน

ปัญหาของการจัดการน้ำในอีสานจึงเป็นปัญหาการรวมศูนย์อำนาจในการจัดการน้ำไว้ที่รัฐส่วนกลาง และตั้งอยู่บนฐานความรู้ด้านวิศวกรรมแหล่งน้ำ ซึ่งเป็นความรู้ที่รับมาจากตะวันตก

ปัญหาที่ท้าทายของการจัดการน้ำในอีสาน คือ อุทกภัยที่เกิดมากขึ้นจากการจัดการน้ำที่เน้นการสร้างโครงสร้างทางวิศวกรรมทั้งเขื่อน ฝาย และพนังกั้นน้ำ เช่น กรณีของเขื่อนห้วยทรายขมิ้นพัง และทำให้เกิดอุทกภัยที่รุนแรงที่สุดให้กับตัวจังหวัดสกลนคร

แม้ว่าการจัดการน้ำที่เน้นการสร้างโครงสร้างทางวิศวกรรมตลอด 5 ทศวรรษที่ผ่านมาจะแสดงให้เห็นถึงความล้มเหลวในการจัดการน้ำ แต่ดูเหมือนว่ารัฐบาลก็ยังสนับสนุนแนวทางการจัดการน้ำเช่นนี้อยู่ต่อไป

แนวทางในการจัดการน้ำจึงต้องคิดใหม่ทำใหม่ โดยรัฐต้องกลับไปแก้ปัญหาที่เกิดจากโครงการพัฒนาแหล่งน้ำขนาดใหญ่ก่อน ทั้งในแง่การฟื้นฟูชุมชนที่ได้รับผลกระทบจากเขื่อน เช่น เขื่อนปากมูล เขื่อนราษีไศล ให้มีคุณภาพชีวิตที่ดีขึ้น

เขื่อนบางเขื่อนที่พิสูจน์แล้วว่า ไม่มีประโยชน์ หรือได้ไม่คุ้มเสีย เช่น เขื่อนปากมูล และเขื่อนในโครงการผันน้ำโขง-ชี-มูล ควรยกเลิกการใช้เขื่อน (dam decomission) โดยการเปิดประตูเขื่อนถาวรเพื่อฟื้นฟูระบบนิเวศน์และต้องทบทวนหรือระงับการจัดการแหล่งน้ำขนาดเล็กด้วยวิธีการขุดลอกแหล่งน้ำที่กระทบต่อระบบนิเวศน์และชุมชน

ส่วนการจัดการน้ำในอนาคต รัฐต้องเลิกคิดที่จะสร้างแต่โครงการขนาดใหญ่แต่ไม่มีประสิทธิภาพ แต่ควรหันมาแสวงหาความรู้ในการจัดการน้ำขนาดเล็กแบบใหม่ เช่น การให้เกษตรกรมีแหล่งน้ำขนาดเล็กในที่ดินของตนเอง การลดการใช้น้ำในการทำนา

สิ่งสำคัญที่สุด รัฐต้องทำภายใต้การมีส่วนร่วมของประชาชน และต้องก้าวข้ามพ้นวิธีการจัดการน้ำที่รวมศูนย์อยู่ที่รัฐส่วนกลาง

ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ

ไชยณรงค์ เศรษฐเชื้อ อาจารย์คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ มหาวิทยาลัยมหาสารคาม นักเคลื่อนไหวด้านสิ่งแวดล้อมและสิทธิชุมชนในประเทศไทยและอนุภูมิภาคลุ่มน้ำโขงมากว่า 30 ปี