“ที่ดิน” ชาวนาอีสาน และ “เขตเศรษฐกิจพิเศษ”….. พิเศษ เพื่อใคร?”

โดย กนกวรรณ มะโนรมย์

“เขตเศรษฐกิจพิเศษ” เกิดขึ้นในยุคที่ชาวนาอีสานเป็น “ชาวนายุคใหม่” คือ เป็นผู้มีความปรารถนาที่จะมีชีวิตที่สุขสบาย มีฐานะดี ลืมตาอ้าปากได้ และอยากรวยเหมือนๆกับคนกลุ่มอื่นๆในสังคม ต้องการให้ลูกหลานมีการศึกษาดีๆ มีอาชีพที่หลากหลาย และมีความสนใจและตื่นตัวทางการเมืองมากขึ้น  ใช้เทคโนโลยีการสื่อสารรับรู้ข่าวสารมากเพื่อพัฒนาตนเองขึ้น สนับสนุนให้บุตรหลานเดินข้ามแดนทั้งในประเทศและต่างประเทศและกลับมาด้วยประสบการณ์ใหม่และนำมาใช้พัฒนาความเป็นอยู่ของตนเองและครอบครัว

การใช้ที่ดินในเขตเขตเศรษฐกิจพิเศษใน อ.เมือง จ.มุกดาหาร ในการเลี้ยงวัว
(ถ่ายภาพโดย กนกวรรณ มะโนรมย์)

อีสานเข้าสู่สังคมแบบตลาดที่เน้นการค้าขายผลผลิตสินค้าเกษตร หัตถกรรม และต้องการเงินตราในการดำรงชีวิต ภายใต้สังคมแบบตลาด ​“ที่ดิน” ยิ่งมีความสำคัญมากต่อการดำรงชีวิตของชาวนาอีสานมากขึ้น เห็นได้จากชาวนาอีสานจำนวนมากยังคงไว้ซึ่งกรรมสิทธิ์ที่ดิน ครอบครองและใช้ประโยชน์ในที่ดินมาต่อเนื่อง เพราะการมีที่ดินหมายถึงการมีหลักประกันความมั่นคงการดำรงชีพและสร้างรายได้ นอกเหนือจากการพึ่งพาทรัพยากรนอกภาคเกษตรกรรม เช่น ค้าขาย รับจ้าง หรือ รับราชการ  และในหลายๆ กรณีพบว่า ยิ่งสามารถเข้าถึงที่ดินได้มากเพียงใด ยิ่งเป็นช่องทางแห่งโอกาสในการสร้างทางเลือกการผลิตที่หลากหลายบนที่ดินและมีแรงจูงใจพัฒนานวัตกรรมใหม่ๆเพื่อสร้างเสริมรายได้ให้มากขึ้นไปอีก

ในพื้นที่ศึกษาวิจัยของผู้เขียนในภาคอีสานตลอดหลายปีที่ผ่านมา พบว่า แม้ชาวนาอีสานจะขาดทุนในบางปีหรือได้กำไรน้อยมากจากการผลิตสินค้าเกษตร เนื่องจากไม่สามารถควบคุมราคาปัจจัยการผลิตและกำหนดราคาขายได้ด้วยตัวเอง ชาวนาก็ยังผลิตในที่ดินเสมอมา เพราะ  “เกษตรกรรมคือวัฒนธรรม (Farming culture)” ที่สืบทอดต่อกันมาจากบรรพบุรุษ  เป็นรากฐานสำคัญของการมีอาหารพอเพียงในครัวเรือน เป็นอาชีพดั้งเดิมของคนอีสาน และเป็นแหล่งรายได้ แม้จะไม่มากแต่ชาวนาก็พยายามปรับตัวด้วยการหารายได้จากแหล่งอื่นๆ

การปลูกข้าวคือวัฒนธรรมของคนอีสาน (ถ่ายภาพโดย กนกวรรณ มะโนรมย์)

งานศึกษาของผู้เขียนในพื้นที่เศรษฐกิจพิเศษ พบว่า ชาวนาอีสานไม่ทิ้งที่ดินให้ว่างเปล่าหรือขายที่ดินเพื่อยกเลิกการทำกิจกรรมทางการเกษตร ชาวนากลับหวงแหนที่ดินมากขึ้นและมีความพยายามจะเก็บที่ดินไว้ รวมทั้งหาซื้อเพิ่มมากขึ้นหากมีทุนมากพอ หากขายที่ดินไปก็ยากที่จะหาเงินมาซื้อที่ดินทดแทนได้ง่ายๆเพราะที่ดินมีราคามากขึ้นเรื่อยๆ หรือหาซื้อยากมากขึ้นนั่นเอง เพราะที่ดินคับแคบลง และไม่มีใครอยากขายที่ดินให้ กรณีที่ชาวนาบางคนที่ขายที่ดินเพราะมีความจำเป็นจริงๆ เช่น ต้องจ่ายหนี้สิน จ่ายค่าศึกษาบุตรหลาน หรือค่ารักษาสมาชิกในครัวเรือนในคราวเจ็บป่วย เป็นต้น

“เขตเศรษฐกิจพิเศษ” (Special Economic Zone) เป็นนโยบายที่เคยผลักดันในสมัยรัฐบาลประชาธิปไตย (นายกทักษิณ ชินวัตร)  แต่ไม่สามารถดำเนินการได้เพราะภาคประชาสังคมออกมาคัดค้านอย่างหนัก แต่รัฐบาลเผด็จการ (นายกประยุทธ์ จันทร์โอชา) สามารถกำหนดนโยบายและดำเนินได้จริงในปี พ.ศ. 2557 โดยอาศัยมาตรา 44 กำหนดพื้นที่เขตเศรษฐกิจพิเศษในจังหวัดชายแดน 10 จังหวัดทั่วประเทศ ได้แก่ มุกดาหาร นครพนม หนองคาย เชียงราย ตาก ตราด สระแก้ว สงขลา นราธิวาส และ กาญจนบุรี  และต่อมา ได้เพิ่มโครงการพัฒนาระเบียงเศรษฐกิจพิเศษภาคตะวันออก (อีอีซี) ที่ต่อยอดจากโครงการพัฒนาพื้นที่บริเวณชายฝั่งทะเลตะวันออก (Eastern Seaboard)  เหตุผลที่เน้นการตั้งเขตเศรษฐกิจในพื้นที่ชายแดนเพราะต้องการใช้ประโยชน์จากการค้าชายแดนและเครื่องอำนวยความสะดวกที่มีอยู่แล้ว ใกล้แหล่งแรงงานจากประเทศเพื่อนบ้าน และมีตลาด รวมทั้งต้องการพัฒนาพื้นที่ล้าหลัง

อย่างไรก็ดี “เขตเศรษฐกิจพิเศษ” เป็นนโยบายที่เกิดขึ้นมาภายใต้บริบทสังคมที่ชาวนาอีสานใช้ที่ดินที่ขนาดเล็กลง จากการแบ่งปันระหว่างพี่น้องจากรุ่นสู่รุ่น เพื่อผลิตพืชเงินสด (Cash crop) อย่างเข้มข้น พืชเงินสดสำคัญๆที่ชาวนาอีสานนิยมปลูกป้อนตลาด ได้แก่ ข้าว อ้อย มันปะหลัง ไม้ผล และยางพารา  รวมทั้งการทำปศุสัตว์ ได้แก่ การเลี้ยงวัวและควาย นอกจากนี้ ชาวนายังใช้ที่ดินและทรัพยากรอื่นๆ เช่น ภูเขา ป่าไม้และแหล่งน้ำ เป็นแหล่งเก็บหาอาหารตามธรรมชาติและแหล่งรายได้ตามฤดูกาล เช่น เห็ด หน่อไม้ และสัตว์ป่า  อีกทั้งเป็นแหล่งเลี้ยงสัตว์ร่วมกันของชุมชน

การใช้ที่ดินในเขตเขตเศรษฐกิจพิเศษในอ.เมือง จ.มุกดาหาร ในการเลี้ยงวัว (ถ่ายภาพโดยกนกวรรณ มะโนรมย์)

แต่ “เขตเศรษฐกิจพิเศษ” ที่กำหนดโดยรัฐมีจุดมุ่งหมายให้เอกชนเข้าไปเช่าที่ดินที่รัฐเวนคืนจากราษฎรหรือไม่ก็จากส่วนราชการด้วยกัน โดยมอบหมายให้กรมธนารักษ์นำมาเสนอให้ภาคเอกชนเช่าระยะยาวถึง 50 ปี ด้วยข้อเสนอที่เอื้อประโยชน์และจูงใจภาคภาคเอกชนเป็นอย่างมาก เช่น สามารถจ่ายค่าธรรมเนียมการเช่าโดยการผ่อนชำระ 5 ปี โดยมีอัตราค่าเช่าต่อไรต่อปี 25,000 บาทในปีแรกและปรับเป็นอัตราร้อยะ 15 ในทุกๆ 5 ปี กำหนดให้เอกชนได้รับสิทธิพิเศษในกระบวนการผลิตและการขนส่ง โดยสร้างแรงจูงใจให้ภาคเอกชนด้านภาษี เช่น ได้รับการยกเว้นภาษีเงินได้นิติบุคคล 8 ปี ลดหย่อนร้อยละ 50% อีก 5 ปี ในกลุ่มกิจการเป้าหมาย เช่น อุตสาหกรรมสิ่งทอ เครื่องนุ่งห่ม และเครื่องหนัง อุตสาหกรรมผลิตเครื่องเรือนอุตสาหกรรมอัญมณีและเครื่องประดับ การผลิตเครื่องมือแพทย์ อุตสาหกรรมยานยนต์ เครื่องจักรและชิ้นส่วน เป็นต้น ส่วนกรมสรรพากรก็จะลดหย่อนภาษีเงินได้นิติบุคคลจากร้อยละ 20 เหลือร้อยละ 10 ใน 10 รอบบัญชี รวมทั้งลดทุนจดทะเบียนของผู้ขอจัดตั้ง คลังสินค้าทัณฑ์บนทั่วไป จาก 10 ล้านบาท เหลือ 5 ล้านบาท เป็นต้น  นีคือนโนบายของรัฐที่กำหนดในรายงานชนของสภาพัฒน์ฯ

ข้อมูลจากธนารักษ์มุกดาหารพบว่า รัฐได้กำหนดให้จังหวัดนี้ริเริ่มพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษก่อนเขตเศรษฐกิจพิเศษหนองคายและนครพนม มุกดาหารมีเขตเศรษฐกิจพิเศษใน  3 อำเภอ ได้แก่ อำเภอเมือง อำเภอหว้านใหญ่ และ อำเภอดอนตาล สำหรับอำเภอเมืองนั้น รัฐได้เวนคืที่ดินจำนวน 1,080 ไร่ จากส่วนราชการอื่นมาเป็นที่ราชพัสดุ โดยมอบหมายให้กรมธนารักษ์เป็นผู้รับผิดชอบส่งเสริมภาคเอกชนให้เช่ามาประมูลและการเช่าพื้นที่  โดยที่ดินผืนนี้เคยเป็นพื้นที่สาธารณะของชุมชนซึ่งเป็นแหล่งเลี้ยงวัวควายขายสร้างรายได้เป็นกอบเป็นกำมาก่อน อีกทั้งเป็นแหล่งเก็บหาของป่าและหาปลา และบางครอบครอบครัวเคยทำนามาก่อน

ปัจจุบัน รัฐอยู่ระหว่างการดำเนินการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานรองรับให้ภาคเอกชน เช่น แผนงานและงบประมาณการสร้างถนนสี่เลน การสร้างรางรถไฟ สนามบิน การติดตั้งระบบอินเตอร์เน็ต และอื่นๆ  ซึ่งโครงการเหล่านี้ต้องเวนคืนที่ดินจากชาวบ้านที่มีเอกสารสิทธิประเภท สปก. เพื่อสร้างถนนและระบบรถไฟรางคู่

ชาวนาอีสานมี   เศรษฐกิจพิเศษของตัวเอง  มาก่อนการพัฒนาเศรษฐกิจพิเศษของรัฐจะเข้ามาเสียอีก” นั่นคือ เสียงสะท้อนของชาวนาในพื้นที่ ซึ่งเป็นน้ำเสียงของความไม่แน่ใจและเชิงตั้งคำถามด้วยความสงสัยว่าเขตเศรษฐกิจพิเศษที่รัฐได้เข้ามากำหนดพื้นที่เรียบร้อยแล้วนั้น จะนำมาซึ่งการพัฒนาที่ให้ชีวิตชาวนาดีขึ้นกว่าที่เป็นอยู่แล้วหรือไม่และทำไมไม่ทำให้เศรษฐกิจของชาวนาที่มีอยู่แล้วทำให้ดียิ่งขึ้นไปอีก แทนที่จะจัดทำเขตเศรษฐกิจพิเศษที่จะนำมาซึ่งผลกระทบทางสิ่งแวดล้อมและสังคมตามมา

“เขตเศรษฐกิจพิเศษ” มีการบริหารจัดการที่ดินโดยใช้นโยบาย กลไกและกฎหมายพิเศษที่มีอิสระในตัวเองในการบริหารจัดการที่ดิน รัฐสามารถรวมทรัพยากรต่างๆ ทั้งงบประมาณ ที่ดิน หน่วยงานภาครัฐ และเอกชน ตลอดจนมีอำนาจทางกฎหมายเพื่อดำเนินการในเขตเศรษฐกิจพิเศษ ในขณะเดียวกันรัฐก็ได้สร้างกระบวนการกีดกันคนบางกลุ่มออกจากพื้นที่และประโยชน์ทางเศรษฐกิจ

ผู้เขียนเห็นว่า ปรากฏการณ์เขตเศรษฐกิจพิเศษได้ สร้างปรากฏการณ์คู่ขนานสองปรากฏการณ์ อย่างแรกคือ เขตเศรษฐกิจพิเศษนำมาสู่การเผชิญระหว่างรัฐกับประชาชนผู้เสียสิทธิในทรัพยากรเพราะถูกพรากสิทธิในที่ดินผ่านกระบวนการเวนคืนที่ดิน ชาวนาต้องออกมาอ้างสิทธิการใช้ประโยชน์จากที่ดิน ทักท้วง การต่อรอง และต่อสู้เพื่อป้องกันการสูญเสียสิทธิและค่าชดเชยในที่ดิน จากแก่การเวนคืนที่ดินเพื่อสร้างโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับเขตเศรษฐกิจพิเศษ (การสร้างถนนสี่เลนและรางรางรถไฟรางคู่) อย่างที่สองคือ นโยบายเขตเศรษฐกิจพิเศษสร้างการยอมรับจากกลุ่มคนบางกลุ่มเพราะพวกเขาจะได้ประโยชน์ ซึ่งถือเป็นการคัดสรรกลุ่มคนบางกลุ่มให้ได้รับประโยชน์จากการพัฒนาภายใต้การแข่งขันอย่างเสรี เช่น กลุ่มธุรกิจเกษตรหรือการก่อสร้าง เป็นต้น

การสูญเสียที่ดินจากการเวนคืนเพื่อพัฒนาเขตเศรษฐกิจพิเศษและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานเพื่อรองรับการพัฒนาเขตเศรษฐกิจ สะท้อนความไม่เป็นธรรม ซึ่งเกิดจากกลไกเชิงสถาบัน เช่น นโยบายของรัฐเรื่องเขตเศรษฐกิจพิเศษที่สั่งการลงมาด้วยกฎหมายโดยไม่มีส่วนร่วมของภาคประชาชน การอ้างสิทธิของรัฐเหนือพื้นที่ว่าที่ดินเป็นของรัฐ การใช้ระบบสิทธิทางกฎหมาย เพราะที่ดินเป็นสปก. ซึ่งรัฐไม่จำเป็นต้องชดเชยการสูญเสียที่ดิน ชาวบ้านจึงวิตกกังวลว่ารัฐจะถอนสิทธิ สปก. เมื่อใดก็ได้และกระทำได้โดยง่าย ซึ่งการรถไฟแห่งประเทศไทยได้อ้างถึง “พรบ.ว่าด้วยการเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ พ.ศ.2530” ที่ระบุว่า “ที่ดินที่มีเอกสารสิทธิ์เป็นส.ป.ก 4-01 นั้น จะไม่ได้รับค่าชดเชยค่าที่ดิน แต่จะชดเชยด้านอื่นเท่าเทียมกับที่มีดินที่มีเอกสารสิทธิ์ เช่น น.ส.3 และ น.ส.3ก เป็นต้น เช่น ค่าชดเชยสิ่งปลูกสร้างต่างๆ ได้แก่ อาคาร สิ่งก่อสร้าง ไม้ผล ไม้ยืนต้น ในที่ดินนั้นๆ”

“เศรษฐกิจพิเศษ” ภายใต้รัฐบาลเผด็จการ กำลังเบียดขับชาวนาออกจากผลกระโยชน์ของเศรษฐกิจแบบตลาดที่อยู่บนฐานของทรัพยากรที่ดิน ทำลายความปรารถนาของการเป็นชาวนายุคใหม่ ทำให้พวกเขาขาดพลังการต่อรอง ไร้ตัวตนและมีความเสี่ยงต่อการสูญเสียวัฒนธรรมเกษตรกรรม เราจึงต้องตั้งคำถามว่า เขตเศรษฐกิจพิเศษ พิเศษเพื่อใคร? จำเป็นหรือไม่? ทำไมไม่ปล่อยให้ชาวนาสามารถกำหนดเศรษฐกิจพิเศษของตนเองได้บนฐานการมีสิทธิในทรัพยากรที่ดินอย่างแท้จริงและรัฐทำหน้าที่สนับสนุนให้วัฒนธรรมเกษตรกรรมดำรงอย่างยั่งยืน?

อ้างอิง

กนกวรรณ มะโนรมย์ และ ธนพร ศรีสุกใส. 2561.   ผู้หญิงกับธรรมาภิบาลในเขตเศรษฐกิจพิเศษมุกดาหาร.

สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน. 2557. เขตเศรษฐกิจพิเศษ. วารสารส่งเสริมการลงทุน. 25(11) สืบค้น

วันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2562 จาก  https://www.boi.go.th/upload/content/BOI_November57_30162.pdf

สำนักงานคณะกรรมการส่งเสริมการลงทุน. 2561. คู่มือการลงทุนในเขตเศรษฐกิจพิเศษ.

สืบค้นวันที่ 21 กุมภาพันธ์ 2562 จาก www.boi.go.th.

กนกวรรณ มะโนรมย์

รองศาสตราจารย์ ดร.กนกวรรณ มะโนรมย์ เป็นนักสังคมวิทยาที่มีพื้นฐานการศึกษาระดับปริญญาตรีและระดับปริญญาโทด้านการพัฒนา หลังจากจบการศึกษาด้านสังคมวิทยาชนบทระดับปริญญาเอกจากมหาวิทยาลัยมิสซูรี่-โคลัมเบีย ประเทศสหรัฐอเมริกาด้วยทุนรัฐบาล ในปี พ.ศ. 2540 ได้ทำงานเป็นอาจารย์ที่คณะศิลปศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี จนถึงปัจจุบัน และ ทำงานวิจัยต่อเนื่องเกี่ยวข้องกับการพัฒนาชนบท การจัดการทรัพยากรแม่น้ำและที่ดินในมิตินิเวศวิทยาการเมือง เศรษฐศาสตร์การเมือง และ สิทธิชุมชนในอีสานและภูมิภาคแม่น้ำโขงร่วมกับเพื่อนนักวิชาการทั้งในประเทศและนานาชาติ ปัจจุบันได้ขยายความสนใจทางวิชาการด้านชายแดนศึกษาและเพศภาวะมากขึ้น