“สถาพร” ชงเลือกตั้งผู้ว่าฯ กระจายอำนาจให้สุดทาง (ตอนที่ 1/3)

โดย บูรพา เล็กล้วนงาม

ข้อเสนอให้เลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดมีมาหลายสิบปีแต่เหตุใดจึงยังไม่ประสบผลสำเร็จ ทั้งนี้ การเลือกตั้งผู้ว่าฯ คือส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจจากส่วนกลางลงไปสู่ท้องถิ่น ซึ่งเริ่มเห็นผลในทางปฏิบัติตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญปี 2540 โดยมีการเลือกตั้งนายกองค์กรบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) นายกเทศมนตรี และนายกองค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) เต็มพื้นที่ แต่การกระจายอำนาจก็ยังไม่เกิดขึ้นเต็มรูปแบบเพราะราชการส่วนภูมิภาค ได้แก่ จังหวัด และอำเภอ ยังคงอยู่ และมีอำนาจเหนือกว่าราชการส่วนท้องถิ่น

นายสถาพร เริงธรรม อาจารย์สาขารัฐประศาสนศาสตร์ มข. เสนอแนวคิดการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดและจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อให้ประชนชนในพื้นที่มาจัดการปัญหาของตัวเอง

การเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัดถูกจุดประเด็นขึ้นอีกครั้ง เมื่อนายธนาธร จึงรุ่งเรืองกิจ ผู้ก่อตั้งพรรคอนาคตใหม่ ระบุว่า พรรคสนับสนุนแนวทางกระจายอำนาจ โดยจังหวัดที่มีความพร้อมในการเลือกตั้งผู้ว่าฯ มีอาทิ เชียงใหม่ ขอนแก่น และภูเก็ต

เมื่อวันที่ 10 พ.ค. 2561 เดอะอีสานเรคคอร์ดพูดคุยกับนายสถาพร เริงธรรม อาจารย์สาขารัฐประศาสนศาสตร์ คณะมนุษยศาสตร์และสังคมศาสตร์ ม.ขอนแก่น และเลขาธิการเครือข่ายกระจายอำนาจสู่ชุมชนและท้องถิ่น ผู้มีแนวคิดจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ซึ่งมาพร้อมการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด การเลือกตั้งสภาจังหวัด และการจัดตั้งสภาประชาชน หรือ สภาพลเมือง โดยบทความชิ้นนี้คือบทความตอนแรกจากทั้งหมดสามตอน

เรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าฯ พูดถึงกันมานานแล้ว แต่ทำไมถึงไม่ประสบความสำเร็จสักที อะไรคืออุปสรรค

ย้อนกลับไปช่วงที่มีข้อเสนอให้กระจายอำนาจช่วงแรกๆ หลังมีรัฐธรรมนูญ ปี 2540 มีข้อเสนอจากประชาชนให้มีการกระจายอำนาจให้ชุมชนท้องถิ่นบริหารจัดการตนเอง ทำให้มีองค์การบริหารราชการส่วนท้องถิ่นในรูปแบบต่างๆ ประกอบด้วย อบจ. เทศบาล และอบต. แต่ภาคประชาชนบางส่วนคิดว่ากระจายอำนาจไม่เพียงพอ เนื่องจากกลไกการบริหารงานของส่วนท้องถิ่นยังถูกกำกับ ดูแลและแทรกแซงจากส่วนกลางและส่วนภูมิภาค

“เราจึงมีแนวคิดว่า การกระจายอำนาจที่ผ่านมายังไม่นำไปสู่ความสำเร็จของการ บริหารจัดการชุมชนหรือจังหวัดโดยการมีส่วนร่วมของพี่น้องประชาชน”

จึงมีข้อเสนอว่าควรทบทวนแนวทางการกระจายอำนาจที่ผ่านมา ด้วยการเสนอให้มีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ หรือไม่ เพื่อให้เป็นแนวทางเดียวกันกับการกระจายอำนาจ ฉะนั้นมิติหนึ่งของการกระจายอำนาจคือการเลือกตั้งผู้ว่าฯ

แต่ทำไมการเลือกตั้งผู้ว่าฯ จึงไม่ได้รับการตอบรับจากสังคมมากนัก ประเด็นปัญหามีอยู่ 2 เรื่อง

เรื่องแรกคือ ข้อกฎหมาย ภายใต้ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินปัจจุบัน (พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดินปี 2534 ) ยังมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ทางตรงไม่ได้ เพราะการบริหารราชการส่วนภูมิภาคยังคงมีอยู่ จึงต้องแก้ไขระเบียบบริหารราชการแผ่นดินก่อน  

เรื่องที่สองคือ เรื่องการเมือง เนื่องจากข้าราชการส่วนกลางยังคิดว่าตัวเองมีอำนาจในการดูและจัดสรรทรัพยากรของประเทศอยู่ และยังคิดว่าตัวเองเป็นเจ้าของอำนาจ เมื่อคิดว่าตัวเองเป็นเจ้าของจึงรักษาอำนาจที่ตัวเองมีอยู่ไว้อย่างเต็มความสามารถ เมื่อมีข้อเสนอให้มีการกระจายอำนาจ และการเลือกตั้งผู้ว่าฯ จึงถูกตอบโต้จากฝ่ายราชการมาโดยตลอด

“มีการประดิษฐ์วาทะกรรมแปลกๆ เช่น การเลือกตั้งเข้าข่ายทำให้รัฐไทยไม่ใช่รัฐเดี่ยว ทำให้เกิดความแยกแยกในบ้านเมืิอง ไปจนถึงข้อหาแบ่งแยกดินแดน ไปนู้นเลย”

แสดงว่าติดขัดอยู่ 2 ข้อคือข้อกฎหมายและเรื่องการเมืิอง แล้วทัศนคติของคนในสังคมเกี่ยวข้องไหมว่ายังไม่พร้อมจะปกครองตนเองสักที

“อันนี้มันก็ตลกดีเหมือนกันนะครับ เพราะเหตุผลอันนี้มันไม่ใช่ความพร้อมหรือไม่พร้อมของพี่น้องประชาชนนะ”

ถามว่าประชาชนมีความพร้อมขนาดไหนที่จะรับผิดชอบพื้นที่หรือจังหวัดตนเอง ตนคิดว่าครึ่งต่อครึ่ง เพราะหลังจากการเกิดความขัดแย้งทางการเมืองตั้งแต่ ปี 2547 สื่อมวลชนเข้ามามีบทบาทมากขึ้นจนปัจจุบันมีเครือข่ายสังคมออนไลน์ (social network) ที่ให้ความรู้แก่ประชาชนได้อย่างสะดวก จึงทำให้ประชาชนเกิดความพร้อมที่จะเข้ามามีบทบาทในการปกครองตนเอง

“ปัญหาที่เกิดขึ้นคือ เกิดจากความไม่จริงใจในการกระจายอำนาจมากกว่า”

ถ้ารัฐเปิดโอกาสให้หน่วยงานราชการหรือองค์การปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นเจ้าภาพในการส่งเสริมให้ประชาชนเกิดการเรียนรู้ในการบริหารจัดการตนเองก็จะทำให้ประชาชนมีความพร้อม

“แต่ถ้ามาเถียงว่าประชาชนไม่มีความพร้อม แล้วเมื่อไหร่จะมีความพร้อม เพราะว่าเราไม่เริ่มต้นสักที”

ที่บอกว่ากระทรวงมหาดไทยและราชการขัดขวาง แต่ขณะที่มีสภามาจากการเลือกตั้งทำไมจึงไม่ผลักดันให้การเลือกตั้งผู้ว่าฯ เกิดขึ้นจริงสักที หรือ ข้าราชการมีอำนาจมากกว่านักการเมือง

ตนคิดว่าขึ้นอยู่กับวิสัยทัศน์ของนักการเมืองด้วย ในทางหลักการ นักการเมืองเป็นตัวแทนของประชาชน ซึ่งน่าจะรับทราบถึงปัญหาได้เป็นอย่างดี แต่เมื่อนักการเมืองเข้าสู่ระบบพรรคการเมือง แต่พรรคการเมืองไม่มีแนวนโยบายส่งเสริมการกระจายอำนาจ นักการเมืองก็ทำงานได้ลำบาก

“ตั้งแต่ประเทศไทยมีพรรคการเมือง ยังไม่มีพรรคการเมืองไหนที่ให้ความจริงใจต่อการกระจายอำนาจ”

นักการเมืองอาจจะคิดว่ามีองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น หรืิอ อปท. อยู่แล้ว (อปท. ประกอบด้วย กรุงเทพมหานคร อบจ. เทศบาล เมืองพัทยา และอบต.) นักการเมืองรุ่นเก่าก็คิดว่าไม่จำเป็นต้องเรียกร้องเพิ่มเติม และอาจจะเข้าใจว่าการมี อปท. ดังกล่าวคือการกระจายอำนาจไปสุดทางแล้ว แต่ตนคิดเห็นแตกต่าง การมี อปท. เหล่านี้ยังไม่เพียงพอ เพราะยังไม่ตอบโจทย์หลักของการกระจายอำนาจ นั่นคือการให้ประชาชนในพื้นที่ซึ่งรู้ปัญหามาจัดการกับปัญหา ไม่ใช่ให้คนส่วนกลางมาแก้ไขปัญหาให้

นักการเมืองรู้ถึงปัญหาของประชาชน แต่ภายใต้ระบบพรรคการเมืองและระบบราชการที่เข้มแข็ง ถ้าพรรคการเมืองไม่เปิดโอกาสให้นักการเมืองนำความต้องการไปขับเคลื่อนเป็นนโยบาย การกระจายอำนาจก็เกิดขึ้นได้ยาก

เกี่ยวกับเรื่องงบประมาณด้วยไหม เพราะถ้ากระจายอำนาจ งบฯ จากส่วนกลางจะลดลงแล้วไปเพิ่มให้ส่วนท้องถิ่นมากขึ้น ทำให้ ส.ส.เข้าไปดูแลงบประมาณส่วนกลางได้ยากขึ้น

“เกี่ยวกับเรื่องงบประมาณด้วย เรื่องงบประมาณเป็นเรื่องที่สำคัญมากที่ทำให้ไม่เกิดการกระจายอำนาจ”

การกระจายอำนาจต้องเกิดขึ้นพร้อมกับการกระจายบุคลากรและงบประมาณ พอมีการถ่ายโอนบุคลากรและงบประมาณจากส่วนกลางมายังท้องถิ่นมากขึ้น งบประมาณที่ส่วนกลางรับผิดชอบก็จะเหลือน้อยลง เรื่องนี้จึงทำให้นักการเมืองทั่วไปคิดว่ามี อปท.ตามเดิม ก็พอแล้ว เพราะไม่ต้องการแบ่งงบประมาณให้ท้องถิ่นมากกว่านี้ งบประมาณที่ลงมายังพื้นที่ก็เกี่ยวข้องกับเรื่องของการจัดสรรอำนาจในท้องถิ่นด้วย

“เมื่อมีงบประมาณลงมา นักการเมืองก็จะถือเงินลงมา พร้อมกับดูแลนักการเมืองท้องถิ่นในเครือข่ายของตัวเองด้วย เพราะฉะนั้นมันจึงพัวพันไปหมดแหละครับ”

เรื่องของบุคลากรด้วยเพราะการกระจายอำนาจจะทำให้ส่วนกลางเล็กลง นักการเมืองจึงต้องลดบทบาทในการยุ่งเกี่ยวกับการแต่งตั้งโยกย้ายบุคลาการโดยปริยาย เรื่องของบุคลากรเกี่ยวกับบริหารจัดการเชิงอำนาจ เพราะผู้ที่ควบคุมการแต่งตั้งโยกย้ายได้จะมีผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้อง และเกี่ยวข้องกับความได้เปรียบเสียเปรียบทางการเมือง เพราะการผลักดันให้แต่งตั้งข้าราชการลงไปในพื้นที่จะทำให้นักการเมืองสามารถใช้ข้าราชการคนนั้นเป็นเครื่องมือได้

“เป็นรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้ง ถ้ากรอบเชิงนโยบายไม่ชัดเจน มันก็จะติดอยู่แค่นี้ เพราะมันจะมีเรื่องอำนาจ เรื่องคน เรื่องงบประมาณ”

ถ้าเป็นแบบปัจจุบันสมมติมีการเลือกตั้ง มีนักการเมืองเข้าไปในสภา แล้วสามารถแบ่งสรรอำนาจของส่วนกลาง แล้วเมื่อมีอำนาจแล้ว ทำไมต้องไปกระจายให้ท้องถิ่นอยู่ที่ตัวเองดีกว่า

“ก็แบบเดิม … อีหรอบเดิม … ใช่ … ครับ” (นายสถาพรตอบแทรกระหว่างการตั้งคำถาม)

แต่ก็ยังพอมีความหวังขึ้นมาบ้างเพราะมีพรรคการเมืองบางพรรค เช่น พรรคอนาคตใหม่ต้องการกระจายอำนาจผ่านการเลือกตั่้ง

ขอทบทวนประวัติศาสตร์ว่า เรื่องของการกระจายอำนาจให้มีจังหวัดจัดการตนเอง มีมาตั้งแต่มีคณะกรรมการกำกับการปฏิรูปประเทศ ชุดที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธาน (ปี 2553 – 2554 สมัยรัฐบาลอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) ซึ่งคณะกรรมการได้เสนอข้อเสนอให้รัฐบาลในขณะนั้น รัฐบาลได้รับข้อเสนอไป แต่พรรคการเมืองก็ไปติดกับดักของตัวเอง

“รู้ว่าทางออกคืออะไร แต่พอไปเจอเรื่องของอำนาจและผลประโยชน์มันก็ไปไม่ได้”

ส่วนการรื้อฟื้นข้อเสนอการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ข้อเสนอของพรรคอนาคตใหม่มีความชัดเจนและโครงสร้างมีรูปธรรมกว่าอดีต แต่ประเด็นสำคัญคือ ข้อเสนอจะประสบความสำเร็จหรือไม่ เพราะหากจะมีการเลือกตั้งผู้ว่าฯ ต้องประสบกับอุปสรรค 2 เรื่องตามที่ได้กล่าวไปแล้ว ในเรื่องของกฎหมายต้องมีการแก้ไขกฎหมายหลายร้อยฉบับ รวมถึงพ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งจะให้เผชิญกับกลุ่มผลประโยชน์จำนวนมาก รวมถึงพรรคราชการที่ต้องออกมาคัดค้าน

แต่ตนอยากให้ทุกพรรคการเมืองมีข้อเสนอที่ชัดเจนและเป็นรูปธรรมเรื่องการกระจายอำนาจ เพื่อเป็นทางเลือกให้มีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองไปในทิศทางที่ก้าวหน้ามากขึ้น

ถ้ามีจังหวัดจัดการตนเอง ก็ต้องมีส่วนที่ถูกยุบไปบ้าง เช่น จังหวัด อำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้าน จะมีส่วนไหนที่ต้องถูกยุบไปบ้าง

ถ้าจะมีจังหวัดการตนเอง ตนไม่อยากใช้คำว่า “ยุบ” แต่ต้องมีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบของราชการส่วนภูมิภาค เนื่องจากภาระกิจของส่วนภูมิภาคค่อนข้างมีความซ้ำซ้อนกับส่วนท้องถิ่น การเปลี่ยนแปลงจึงมี 2 แนวทาง

แนวทางแรกคือ การยกเลิกส่วนภูมิภาคแล้วถ่ายโอนส่วนภูมิภาคไปอยู่ใต้ท้องถิ่น อีกแนวทางคือ ให้คงส่วนภูมิิภาคไว้แต่ให้ปรับบทบาทมาเป็นผู้กำกับดูแล แล้วให้ถ่ายโอนภาระกิจให้ท้องถิ่น ส่วนภูมิภาคยังอยู่แต่ไม่ได้ทำหน้าที่แบบเดิมแล้ว รวมถึงส่วนภูมิภาคจะไม่มีอำนาจในการตัดสินใจ อำนาจเรื่องงบประมาณและบุคลากร ส่วนภูมิภาคจะมีหน้าที่ตรวจสอบว่าท้องถิ่นทำงานตามกฎหมายหรือไม่ แต่การทำงานเป็นหน้าที่ของท้องถิ่น ภายใต้แนวคิดนี้ ภูมิภาคยังคงอยู่แต่เปลี่ยนหน้าที่ ส่วนผู้ว่าฯ นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ยังคงอยู่แต่ต้องเปลี่ยนหน้าที่

“คุณไม่ได้มาทำหน้าที่แบบเดิมอีกแล้ว ไม่ได้มาเป็นพ่อเมือง ไม่ได้มานั่งหัวโต๊ะ มีอำนาจในการตัดสินใจในการบัญชาการอีกแล้ว”

ข้าราชการส่วนภูมิภาคสามารถอยู่ได้แบบเดิม แต่ไม่ได้มีงานทำเช่นเดิม เพราะหน้าที่กับงบประมาณจะโอนย้ายไปยังส่วนท้องถิ่น ข้าราชการส่วนภูมิภาคจึงต้องพิจารณาว่าต้องการทำงานต่อแบบไหน ถ้าไม่โอนย้ายไปยังท้องถิ่น ท้องถิ่นก็จะจัดหาบุคลากรเข้ารับตำแหน่งเองได้

เมื่อมีการกระจายอำนาจก็จะเกิดการแบ่งหน้าที่อย่างชัดเจนระหว่างส่วนกลางและส่วนภูมิภาค กับส่วนท้องถิ่น โดยส่วนกลางและส่วนภูมิภาคจะทำหน้าที่หลัก 4 ข้อ ได้แก่ ความมั่นคง ศาล การต่างประเทศ และการคลังมหภาค ขณะที่ส่วนท้องถิ่นจะทำหน้าที่บริการสาธารณะ (หน้าที่อื่นนอกเหนือจากหน้าที่หลัก 4 ข้อ) ซึ่งจะเป็นการแบ่งแยกอำนาจอย่างชัดเจน

ฉะนั้นตำแหน่งต่างๆ ยังคงอยู่เหมือนเดิม อาทิ ผู้ว่าฯ นายอำเภอ สาธารณสุขจังหวัด เพียงแค่ทำงานตามหน้าที่ซึ่งถูกแบ่งแยกแล้ว

ติดตามบทสัมภาษณ์ สถาพร เริงธรรม เรื่องการกระจายอำนาจต่อในตอนที่ 2 จากทั้งหมด 3 ตน ซึ่งจะกล่าวถึงผลที่ประชาชนจะได้รับและบทบาทหน้าที่ของส่วนกลาง

Burapa Lekluanngarm

บูรพา เล็กล้วนงาม ปัจจุบันเป็นผู้ช่วยบก. ภาษาไทย เดอะอีสานเรคคอร์ด สนับสนุนสิทธิมนุษยชน เสรีภาพ และประชาธิปไตย เคยทำงานสื่อมาหลายแขนง อาทิ หนังสือพิมพ์ วิทยุ และโทรทัศน์