ว่าด้วยการเมืองท้องถิ่นที่หยุดนิ่งหลังรัฐประหาร

โดย สมาฉันท์ พุทธจักร

ไม่ใช่แค่เพียงประชาธิปไตยในระบบรัฐสภาเท่านั้นที่ต้องหยุดนิ่งลง นับตั้งแต่การเข้ามาของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) แต่การเมืองท้องถิ่นก็ไม่ต่างกัน เนื่องจากมี คสช. มีคำสั่งให้งดการเลือกตั้งท้องถิ่น ทำให้การเมืองท้องถิ่นที่เป็นรากฐานของสังคมประชาธิปไตยต้องสะดุดลง การประกาศว่าจะมีเลือกตั้งท้องถิ่นอีกครั้งกลางปีนี้จึงเป็นเรื่องที่น่าสนใจ

การเลือกตั้งนายกองค์กรบริหารส่วนตำบลกระเบื้อง อ.เมืองสุรินทร์ จ.สุรินทร์ เมื่อช่วงเดือนกันยายน 2556 ภาพจากกรมประชาสัมพันธ์

เป็นเวลามากกว่า 3 ปีครึ่ง นับตั้งแต่การรัฐประหารของ คสช. ที่ทำให้ประเทศไทยปราศจากการเลือกตั้ง ซึ่งไม่ใช่แค่การเลือกตั้งใหญ่เท่านั้นแต่การเลือกตั้งท้องถิ่นก็ถูกระงับเช่นกัน คำสั่งหัวหน้า คสช. 1/2557  เรื่อง การได้มาซึ่งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นการชั่วคราว ทำให้เมื่อผู้ตำแหน่งในสภาท้องถิ่นหรือองค์กรบริหารท้องถิ่นหมดวาระลง จะไม่มีการเลือกตั้งบุคคลเข้ามาทำหน้าที่ต่อ การไม่มีการเลือกตั้งนี้เองคือ การหยุดลงของการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่น

เมื่อพล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา หัวหน้า คสช. ประกาศว่า จะมีการเลือกตั้งทั่วไปปลายปี 2561 บรรยากาศทางการเมืองจึงมีการคลี่คลายครั้งสำคัญ โดยนายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรี ประกาศว่า จะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้งทั่วไป

การเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะมาถึงจึงมีความน่าสนใจในหลายแง่มุม ทั้งในแง่ที่จะเป็นเหมือนการหยั่งทิศทางการเมืองก่อนสนามเลือกตั้งทั่วไป ถือว่าเป็นมหกรรมการเลือกครั้งใหญ่เพราะมีตำแหน่งที่ว่างเป็นจำนวนมาก และมีการแก้กฎหมายท้องถิ่นหลายฉบับเพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ ปี 2560

องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่น ประกอบด้วย องค์กรบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) เทศบาล องค์กรบริหารส่วนตำบล (อบต.) และองค์กรปกครองรูปแบบพิเศษ ได้แก่ พัทยาและกรุงเทพมหานคร ซึ่งเป็นเหมือนหน่วยงานด้านการเมืองการปกครองที่บริการประชาชนใกล้ชิดที่สุด องค์กรบริหารส่วนท้องถิ่นมีทั้งหมด 7,852 แห่งทั่วประเทศ การงดจัดการเลือกตั้งทำให้มีตำแหน่งทั้งผู้บริหารและสมาชิกองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมดวาระลง 8,410 ตำแหน่ง โดยใช้วิธีแต่งตั้งบุคคลเข้ามารับตำแหน่งแทน ส่วนใหญ่จะให้ผู้ดำรงตำแหน่งเดิมรักษาการณ์ต่อหรือบางส่วนจะให้ข้าราชประจำเข้ามารักษาการณ์

นายสุทธิพงษ์ จุลเจริญ อธิบดีกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น เผยว่า เดือนพฤษภาคม ปี 2561 ตำแหน่งทั้งหมดจะหมดวาระ เท่ากับว่า จะไม่มีตำแหน่งสมาชิกสภาและผู้บริหารองค์กรฯ ที่มาจากการเลือกตั้งเหลืออยู่ โดยตำแหน่งที่ว่างลงนั้น จะมีการสรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่งแทนหรือให้บุคคลเดิมดำรงตำแหน่งรักษาการณ์ต่อไปจนกว่ามีการเลือกตั้ง

นางกรรณิกา เหลาพิมพ์ รองนายกเทศบาลตำบลนาตาล อำเภอท่าคันโท จังหวัดกาฬสินธุ์ มองว่า คนในท้องถิ่นจะมีความสัมพันธ์กับนักการเมือง การเมืองท้องถิ่นจึงมีความสำคัญต่อประชาชนอย่างมาก เพราะโครงการในท้องถิ่นใกล้ชิดประชาชน การทำหน้าที่ของนักการเมืองท้องถิ่นส่งผลกระทบต่อชีวิตของประชาชนโดยตรง การไม่มีเลือกตั้งท้องถิ่นในระยะที่ผ่านมาจึงทำให้ข้าราชการเป็นผู้ดูแลประชาชนแทนนักการเมือง แต่ข้าราชการไม่ใช่คนในพื้นที่ จึงไม่มีความยึดโยงกับประชาชนเท่ากับนักการเมือง

นางกรรณิกาบอกว่า ในสายตาประชาชน ข้าราชการต่างจากนักการเมืองท้องถิ่น เพราะประชาชนเป็นผู้เลือกนักการเมืองเข้ามาทำหน้าที่ การงดเลือกตั้งจึงทำให้กลไกตอบสนองความต้องการของประชาชนต้องหยุดชะงัก

“ชาวบ้านกล้าบ่น กล้าว่านักการเมืองที่ทำไม่ถูกใจ เพราะเขารู้สึกว่าเขาเลือกเข้ามาเอง ไม่เหมือนหน่วยงานข้าราชการ ชาวบ้านจะรู้สึกตัวเล็กเวลาเข้าไปหา” นางกรรณิกากล่าว

มุมมองจากฝ่ายวิชาการ นายกฤชวรรธน์ โล่ห์วัชรินทร์ อาจารย์ประจำวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่น มหาวิทยาลัยขอนแก่น ให้ความเห็นไปในทางเดียวกันว่า การเมืองท้องถิ่นในหลายพื้นที่มีความสำคัญต่อประชาชนมาก ประชาชนได้รับผลกระทบโดยตรงจากการเข้าเลือกคนเข้าไปบริหารท้องถิ่นซึ่งต่างจากการเมืองระดับชาติที่ทำงานเชิงการออกนโยบาย ทำให้ประชาชนรู้สึกห่างไกลกว่า การเมืองท้องถิ่นจึงเป็นเรื่องที่คนให้ความสนใจอย่างมาก

“เป็นที่น่าสน ในระยะหลังๆ ที่คนรุ่นใหม่ที่มีความรู้มีความสามารถ แม้แต่อดีตนักการเมืองระดับชาติ ลงมาเล่นการเมืองท้องถิ่น มันสะท้อนให้เห็นถึงความสำคัญของท้องถิ่น” นายกฤชวรรธน์กล่าว

อาจารย์ประจำวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่นผู้นี้เปิดเผยอีกว่า ประชาชนรอคอยการเลือกตั้งเพื่อเปลี่ยนแปลงผู้บริหารท้องถิ่น เนื่องจากปัจจุบัน ประชาชนไม่มีเสียงที่จะเข้าไปเลือกหรือเปลี่ยนแปลงผู้บริหารในท้องถิ่น หลายพื้นที่ถูกเปลี่ยนไปให้ข้าราชการใช้อำนาจบริหาร

“ในบางท้องถิ่น ประชาชนต้องการเปลี่ยนผู้บริหาร เนื่องจากมีความไม่พอใจต่างๆ แต่ไม่สามารถจะเลือกคนใหม่เข้ามาบริหารได้ ผมจึงมองว่า ประชาชนก็คงจะรอคอยการเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะมาถึง” อาจารย์ประจำวิทยาลัยการปกครองท้องถิ่นผู้นี้กล่าว

เลือกตั้งท้องถิ่นใต้เงา คสช.

แม้จะยังไม่ทราบแน่ชัดว่าจะมีการเลือกตั้งท้องถิ่นเมื่อไหร่ แต่มี 3 ขั้นตอนตามที่นายวิษณุกำหนดไว้เพื่อปูทางสู่การเลือกตั้ง ขั้นตอนแรกคือ ปรับแก้กฏหมายที่เกี่ยวข้องซึ่งมีอยู่ถึง 6 ฉบับให้สอดคล้องกับรัฐธรรมมนูญ ปี 2560 ที่ออกมาบังคับใช้แล้ว ได้แก่

พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545, พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนตำบล พ.ศ. 2537, พ.ร.บ.องค์การบริหารส่วนจังหวัด พ.ศ. 2540, พ.ร.บ.เทศบาล พ.ศ. 2496, พ.ร.บ.ระเบียบบริหารราชการ กทม. พ.ศ. 2528 และพ.ร.บ.บริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. 2542

ปัจจุบันขั้นตอนการแก้กฎหมายดังกล่าวยังอยู่ระหว่างการเชิญฝ่ายที่เกี่ยวข้องมาแสดงความคิดเห็น ก่อนจะนำเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรี และเสนอไปยังสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ซึ่งประเด็นหลักในการแก้ไขเป็นเรื่องคุณสมบัติของผู้สมัครเลือกตั้งและการทำให้การเลือกตั้งเป็นไปอย่างสุจริตยุติธรรม

ขั้นตอนต่อมาคือ คสช.ต้องตัดสินใจว่าจะจัดเลือกตั้งท้องถิ่นระดับใดบ้าง เมื่อพิจารณาจำนวนองค์บริหารส่วนท้องถิ่นแต่ละดับได้แก่ อบจ. 76 แห่ง เทศบาล 2,233 แห่ง อบต. 5,333 แห่ง และองค์กรปกครองรูปแบบพิเศษ 2 แห่ง การเลือกจะจัดเลือกตั้งในระดับใดจึงมีความสำคัญ เพราะจำนวนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) แต่ละระดับจำนวนไม่มีเท่ากัน

หากจะจัดเลือกระดับองค์กรที่มีจำนวนมากอาจใช้เวลานานในเรื่องการเตรียมความพร้อมการจัดการเลือกตั้งและการประกาศผลการเลือกตั้ง ซึ่งอาจส่งผลต่อโรดแมปการเลือกตั้งใหญ่ ทั้งนี้ ยังมีข้อเสนอจากสภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ เรื่องการควบรวม อบต. ขนาดเล็ก แล้วยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาล ที่ยังไม่น่าจะได้ข้อสรุปและใช้เวลานานในการปฎิบัติ ดังนั้น หากมีเลือกตั้ง อบต. แล้วมีการควบรวมเปลี่ยนแปลงโครงสร้างตามภายหลังจะเกิดความยุ่งยาก จึงเป็นไปได้ยากที่จะเห็นการเลือกตั้ง อบต. เร็วๆ นี้ เนื่องจากนายวุษณุเคยกล่าวไว้ว่า อาจจะต้องรอคอยความชัดเจนเรื่องการควบรวมก่อน

ขั้นสุดท้ายที่นำไปสู่การเลือกตั้งท้องถิ่นคือ การปลดล็อคทางการเมือง ที่ผ่านมาประชาชนทั่วไปรวมถึงนักการเมืองไม่สามารถประกอบกิจกรรมทางการเมืองได้ เนื่องจากติดคำสั่งหัวหน้า คสช. ที่ 7/2557 ห้ามชุมการเมืองเกิน 5 คน และคำสั่ง คสช. 5/2560 ห้ามพรรคการเมืองจัดประชุมหรือทำกิจกรรม

การให้สัมภาษณ์ของนายนายวิษณุ และพลเอกประวิตร วงษ์สุวรรณ รองนายกรัฐมนตรี ทำให้เกิดแนวโน้มว่า อาจมีการปลดล็อคแต่เพียงให้สามารถหาเสียงจำกัดอยู่เพียงแค่เรื่องการเมืองท้องถิ่น ห้ามสร้างความขัดแย้ง และโจมตี คสช. หากจะเป็นตามที่แนวทางนี้จริงๆ การเลือกตั้งจะถูกบิดเบือนออกห่างจากการเลือกตั้งอย่างเสรีตามหลักสากล ซึ่งมีตัวอย่างให้เห็นจาการลงประชามติเพื่อรับร่างรัฐธรรมนูญ ฉบับ 2559 มาแล้วที่มีการปิดกั้นการรณรงค์อย่างชัดเจน เช่น มีการดำเนินคดีผู้รณรงค์ให้ลงคะแนนไม่รับร่างรัฐธรรมนูญ

จึงเห็นได้ว่า การเลือกตั้งท้องถิ่นที่จะมาถึงมีประเด็นที่น่าสนใจอยู่ 3 ประเด็นคือ จะมีการผ่อนคลายบรรยากาศทางการเมืองก่อนการเลือกตั้งทั่วไปหรือไม่ เพราะนับตั้งแต่ คสช. ควบคุมการบริหารประเทศยังไม่เคยมีการเลือกตั้ง เป็นการหยั่งทิศทางการเมืองว่าประชาชนให้ความนิยมผู้สมัครหรือตัวแทนของพรรคการเมืองระดับชาติที่สนับสนุนอยู่มากน้อยแค่ไหน และประเด็นสุดท้ายคือ หากมีการเลือกตั้งท้องถิ่นก่อนการเลือกตั้งทั่วไปจะเป็นการบีบให้นักการเมืองระดับชาติลงมาเล่นการเมืองระดับท้องถิ่นหรือไม่

“กฏหมายใหม่กำหนดคุณสมบัติคนที่จะเป็น ส.ส. ไว้ค่อนข้างยาก การเปิดให้เลือกตั้งท้องถิ่นก่อน อาจจะเป็นการบีบให้นักการเมืองที่เล่นกันเมืองระดับชาติลงมาเล่นระดับท้องถิ่น อาจนำไปสู่การเกิดพรรคทหาร ก็มองได้หลายมุม”  นายกฤชวรรธน์กล่าว

อนาคตท้องถิ่นหลังยุค คสช.

แนวคิดการกระจายอำนาจและถ่ายโอนภารกิจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นถูกขับเคลื่อนมาอย่างต่อเนื่องตั้งแต่รัฐธรรมนูญ ปี 2540 ทำให้การปกครองท้องถิ่นเติบโตขึ้นมาอย่างต่อเนื่อง เมื่อดูตัวเลขสัดส่วนงบประมาณที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับ เทียบกับงบประมาณแผ่นดินจาก “สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง” และ “สำนักงานคณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” รวบรวมด้วย กฤชวรรธน์ โล่ห์วัชรินทร์ ระหว่างปี 2541-2561 จะเห็นว่า ในปี 2540 สัดส่วนงบประมาณท้องถิ่นอยู่ที่ร้อยละ 11.3 ปัจจุบันอยู่ที่ร้อยละ 29.42 ทำให้พบว่ามีแนวโน้มการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นมากขึ้น

จึงน่าสนใจว่า หลังจากที่ คสช. คืนอำนาจแล้ว พัฒนาการของการเมืองท้องถิ่นจะเป็นไปในทิศทางใด “ท้องถิ่นยังคงดำเนินต่อไปและจะถูกให้ความสำคัญมากขึ้นเรื่อยๆ” นายกฤชวรรธน์กล่าวและมองว่า ท้องถิ่นเป็นจะเป็นส่วนสำคัญในในการพัฒนาประเทศ เห็นได้จากโครงการต่างๆ ในปัจจุบัน หลายสิ่งเริ่มมาจากท้องถิ่นก่อน

“แนวโน้มของโลกจะมุ่งให้ความสำคัญเมืองในท้องถิ่น การเมืองท้องถิ่นจะสำคัญต่อประเทศขึ้นเรื่อยๆ อาจจะสำคัญกว่าประเทศหรือรัฐด้วยซ้ำ ฉะนั้น ยังไงท้องถิ่นก็หยุดนิ่งไม่ได้ แม้รัฐบาลทหารเองก็ยังไม่ยุบท้องถิ่นเลย” นายกฤชวรรธน์กล่าวทิ้งท้าย