ฤาเป็นความตั้งใจไม่ให้ท้องถิ่นเติบโต

เขียนโดย อรุณี สัณฐิติวณิชย์

การยกประเด็นเรื่องการกระจายอำนาจมาคุยกันในเวทีต่างๆ เรามักพูดเรื่องข้อจำกัดทางกฎหมาย ระเบียบ และโครงสร้าง แต่ประเด็นที่เราหลีกเลี่ยงไม่ยกมาพูดคุยและถกเถียงกันอย่างตรงไปตรงมานั้นคือ มิติด้านความคิดและมุมมองต่อการกระจายอำนาจ ความคิดและมุมมองของคนสำคัญอย่างไร? ลองนึกถึงว่าถ้าคุณครูมีมุมมองว่านักเรียนขี้เกียจ ครูก็จะใช้วิธีการสั่งให้ทำ การบังคับและการลงโทษ แต่ถ้าครูมีมุมมองต่อนักเรียนว่านักเรียนขยัน ครูก็จะใช้วิธีการสอนที่ปล่อยให้นักเรียนเรียนรู้ด้วยตนเอง เป็นต้น ความคิดและมุมมองจึงมีหน้าที่กำหนดพฤติกรรมและการกระทำของคนนั่นเอง

นับตั้งแต่การประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ ฉบับที่ 104/2557 และแนวนโยบายของรัฐบาลพลเอกประยุทธ์ จันทร์โอชา ที่เลือกใช้กลไกการบริหารส่วนภูมิภาคผ่านผู้ว่าราชการจังหวัดสั่งการมายังนายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ในการขับเคลื่อนนโยบายต่างๆ แทนที่จะให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (อปท.) ดำเนินการอย่างที่เคยเป็นมา ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลในฐานะ “ครูใหญ่” ไม่ไว้ใจให้ อปท.ในฐานะนักเรียนทำการบ้านที่ครูมอบหมายได้ด้วยตัวเอง ความไม่ไว้วางใจนี้ยังแสดงให้เห็นจาก วงเงินงบประมาณที่อุดหนุนให้ อปท. ลดลง (โปรดดูภาพที่ 1 ประกอบ) ยิ่งไปกว่านั้น สภาขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ (สปท.) ยังเห็นว่า อปท. ขนาดเล็กเป็นนักเรียนที่ไร้ความสามารถ จึงจะต้องควบรวม อปท. ขนาดเล็กเพื่อลดภาระของคุณครู

แล้ว อปท. ในฐานะนักเรียนมีอำนาจในการกำหนดนโยบายและทรัพยากรของตัวเองได้มากน้อยแค่ไหน เราลองดูองค์ประกอบของ คณะกรรมการการกระจายอํานาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีหน้าที่ในการเสนอสัดส่วนการจัดสรรงบประมาณและถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ให้กับ อปท. พบว่า ตัวแทนของ อปท. ในคณะกรรมการดังกล่าวมีเพียง 12 คน คิดเป็นสัดส่วนไม่ถึง 1% เมื่อเทียบกับจำนวน อปท. ทั่วประเทศ 7,853 แห่ง (โปรดดูภาพที่ 2 ประกอบ) ในขณะที่ ตัวแทนจากส่วนกลางในฐานะคุณครู และ ตัวแทนฝ่ายวิชาการในฐานะที่ปรึกษาโรงเรียนมีจำนวนฝ่ายละ 12 คนเท่ากัน เท่ากับว่ามีตัวแทนของ อปท. เพียงเศษเสี้ยวเท่านั้นที่สามารถเข้าไปมีบทบาทในกระบวนการกำหนดทิศทางการพัฒนาการปกครองท้องถิ่นได้

จากข้างต้นแสดงให้เห็นว่าทิศทางการกระจายอำนาจถูกกำหนดโดยคนในส่วนกลาง ซึ่งผู้เขียนพยายามทำความเข้าใจมุมมองและความคิดของบุคคลที่ทำงานที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจที่สังกัดราชการส่วนกลาง พบความเห็นที่น่าสนใจ โดยอดีตผู้บริหารในหน่วยงานกลางคนหนึ่งกล่าวว่า “เราห้ามให้เขาเกิดไม่ได้ แต่เราทำให้เขาไม่โตได้” ประโยคนี้สอดคล้องกับแนวโน้มของการกระจายอำนาจในปัจจุบัน จนเกิดคำเปรียบเปรยว่าเป็น “บอนไซ” ในหมู่นักการเมืองระดับท้องถิ่น กล่าวคือ เป็นการจำกัดการเติบโตของ อปท. มิให้ขยายอำนาจและอิทธิพลต่อประชาชนในพื้นที่เกินกว่าที่ส่วนกลางในฐานะคุณครูกำหนด

ทำไมส่วนกลางไม่อยากให้ท้องถิ่นเข้มแข็งและเติบโต? การกระจายอำนาจต่างๆ ไปให้ อปท. ย่อมหมายถึงการลดอำนาจของหน่วยงานส่วนกลางที่จะกำหนดทิศทางในเรื่องนั้นๆ อำนาจที่หายไปย่อมทำให้อิทธิพลของหน่วยงานส่วนกลางลดลงด้วย เมื่ออำนาจถูกโอนไปให้ อปท. แล้วทรัพยากรในการบริหารย่อมถูกถ่ายโอนไปด้วย โดยเฉพาะงบประมาณ ซึ่งวัฒนธรรมระบบราชการไทยให้ความสำคัญมาก เพราะตัวเลขงบประมาณจะสะท้อนความสำคัญของหน่วยงานที่ตนเองสังกัด อันนำไปสู่การจัดอันดับกระทรวงเกรดเอ กระทรวงเกรดบี เป็นต้น

แน่นอนว่าข้าราชการพลเรือนทั่วไปย่อมอยากทำงานในกระทรวงเกรดเอ เพราะหมายถึงศักดิ์ศรีในระบบราชการ ศักดิ์ศรีดังกล่าวหมายถึง วงเงินงบประมาณที่ตนเองดูแล อำนาจในการจัดสรรทรัพยากร สถานที่ทำงานที่โอ่อ่าและใหญ่โต จำนวนผู้ใต้บังคับบัญชาในสายงาน ทวีปที่ไปศึกษาดูงานต่างประเทศ และความใกล้ชิดกับผู้บริหารระดับสูง เป็นต้น

นอกจากนี้ ทัศนคติของบุคลากรในส่วนกลางที่มองว่าบุคลากรใน อปท. ไว้ใจไม่ได้ พร้อมที่จะทุจริต และ ไม่มีความรู้ความสามารถหรือประสบการณ์เท่ากับบุคลากรที่ทำงานอยู่ส่วนกลาง ดังนั้น หากโอนอำนาจหรือภารกิจให้อาจก่อให้เกิดผลเสียต่อสาธารณะได้
ผู้เขียนมีโอกาสพูดคุยกับข้าราชการสังกัดกระทรวงต่างๆ ว่า หากท่านเป็นบัณฑิตจากมหาวิทยาลัยชื่อดังของประเทศ ท่านจะเลือกมาทำงานที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือไม่? คำตอบที่ทุกคนตอบคือ “ไม่”

เหตุผลที่แต่ละคนให้น่าสนใจไม่น้อยซึ่งผู้เขียนแบ่งเป็นหลายระดับ ดังนี้
(1) ระดับบุคคล พบว่าความก้าวหน้าในอาชีพเป็นประเด็นสำคัญที่ผู้ตอบคำถามเห็นว่า การทำงานใน อปท. ไม่สามารถทำให้เขาเจริญก้าวหน้าในอาชีพได้ เมื่อเทียบกับการทำงานในส่วนกลาง โดยเฉพาะการทำงานในกระทรวงเกรดบีขึ้นไปที่มีตำแหน่งจำนวนมากให้โอนย้ายไปยังที่ต่างๆ ในระดับภูมิภาคเพื่อรอขึ้นตำแหน่งที่สูงขึ้น นอกจากนี้ ยิ่งระดับสูงขึ้นการไปอบรมในหลักสูตรต่างๆ ที่เป็นโอกาสสำคัญในการรู้จักกับ “ผู้ใหญ่” ในสังคมก็ยิ่งมาก แต่หลักสูตรพรีเมี่ยมดังกล่าวมักให้สิทธิ์เฉพาะข้าราชการระดับอำนวยการสูงขึ้นไปเท่านั้น

โอกาสสำคัญดังกล่าวยังไม่รวมถึงโอกาสในชีวิตของครอบครัวด้านอื่นๆ เช่น การโอนย้ายมาทำงานใน อปท. พื้นที่ชนบท อาจหมายถึงการศึกษาของลูกที่ต้องเรียนโรงเรียนประจำอำเภอเล็กๆ ที่ครูอาจมีไม่เพียงพอต่อจำนวนนักเรียน การเข้าถึงสถานพยาบาลที่มีแพทย์และสิ่งอำนวยความสะดวกที่แตกต่างจากการอยู่ในศูนย์กลางของจังหวัดหรือประเทศ เป็นต้น

(2) อำนาจและทรัพยากรในการทำงาน พบว่า การทำงานใน อปท. มีทรัพยากรให้บริหารจัดการในหลักหมื่นบาท ในขณะที่การทำงานในส่วนราชการระดับภูมิภาคอย่างน้อยๆ ก็รับผิดชอบโครงการหลักแสนบาท วงเงินที่รับผิดชอบนี้คืออำนาจในการต่อรองทั้งกับบริษัทเอกชนขนาดใหญ่ หากเป็นการจัดประชุมก็เป็นโรงแรมขนาดใหญ่ หากเป็นการจัดซื้อจัดจ้างก็เป็นโครงการมูลค่ามหาศาล ที่ฝ่ายขายของบริษัทต่างๆ อยากจะมอบของขวัญเพื่อเอาใจ มีข้าราชการส่วนกลางคนหนึ่งกล่าวติดตลกว่า “เราบอกว่าเป็นตัวแทนจากกระทรวง… เทียบกับเป็นตัวแทนจากเทศบาลตำบล…… คิดว่าคนฟังจะเกรงใจใครมากกว่า มันคนละเกรดกัน”

(3) โครงสร้างและระบบการทำงาน ภาพลักษณ์ของท้องถิ่นถูกทำให้ดู “ด้อย” กว่าส่วนกลาง นั่นคือ คิดเองไม่ได้ ไม่ไว้ใจให้คิดเอง กลัวว่าจะพลาด ดังนั้น จึงต้องมีนายอำเภอ- ผู้ว่าราชการจังหวัด เป็นครูพี่เลี้ยงคอยกำกับติดตามการทำงานของนักเรียนตลอดเวลา นายกเทศมนตรีหลายแห่งได้ยกตำแหน่ง “ผู้บังคับบัญชา” ให้กับผู้ว่าราชการจังหวัดไปเรียบร้อยแล้ว แม้กระทั่งงบประมาณที่รัฐอุดหนุนให้มาตามแผนงานบูรณาการส่งเสริมการกระจายอำนาจให้แก่ อปท. แต่ อปท. ไม่มีอิสระในการใช้จ่ายเพราะมีเงื่อนไขและวัตถุประสงค์การจ่ายที่ตายตัว [1] เช่น ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงานของ อสม. ค่าอาหารกลางวัน ค่าอาหารเสริม ค่าจัดการศึกษา และค่าจ้างครูเพื่อเด็กด้อยโอกาส เป็นต้น แถมวิธีการจ่ายเงินยังจ่ายผ่านกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นที่ทยอยจ่ายเป็นรายงวด[2] ขัดกับหลักการของการส่งเสริมการกระจายอำนาจที่รัฐควรจัดสรรเงินอุดหนุนให้แต่ละ อปท. ไปดำเนินการตามความต้องการของประชาชนในแต่ละพื้นที่

ด้วยอุปสรรคดังกล่าวข้างต้น จึงเป็นเหตุผลว่า ทำไมการทำงานในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงไม่ดึงดูดให้บุคลากรในส่วนกลางโอนย้ายไปทำงานเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของคนในท้องถิ่นได้ บทบาทในฐานะคุณครูย่อมดีกว่าการเป็นนักเรียนที่ถูกมองว่าไร้ความสามารถ แต่คุณครูเองก็เอาแต่สั่งให้ทำโดยที่ไม่อยากจะร่วมเรียนรู้ไปกับนักเรียน ครูน้อยคนในส่วนกลางที่เปิดใจรับฟังปัญหาและช่วยพัฒนาศักยภาพของ อปท. ในฐานะนักเรียนให้สามารถเรียนรู้และตัดสินใจเรื่องต่างๆ ด้วยตัวเองได้

ทั้งนี้ ปฏิเสธไม่ได้ว่า หลายภารกิจที่ถ่ายโอนให้กับ อปท. ไปดำเนินการแล้วมีปัญหาและไม่ประสบความสำเร็จ แต่วิธีการแก้ไขที่จะพัฒนา อปท. ให้เข้มแข็งระยะยาวและไม่เป็นภาระของครู คือ การรับฟังและร่วมกันวิเคราะห์ปัญหา ช่วยกันหาทางออก และเรียนรู้ไปด้วยกัน อย่าให้ทุกปัญหาที่นักเรียนทำไม่ได้หรือทำไม่สำเร็จเป็นหน้าที่ของครูที่จะต้องเอาไปทำเองหรือสั่งให้ทำแบบใกล้ชิด และที่สำคัญคุณครูจะต้องสร้างความก้าวหน้าให้กับนักเรียน ทั้งทรัพยากรที่เหมาะสมและคุณภาพชีวิตที่ดีผ่านการกระจายโอกาสทางเศรษฐกิจไปยังนักเรียนในทุกท้องถิ่นด้วย

เครดิตภาพหน้าปกจาก Citizen Forum

[1] หนังสือที่ มท 0808.2/17482-17557 ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2559; หนังสือที่ มท 0808.2/17241-17216 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2559; หนังสือที่ มท 0808.2/17065-17140 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2559

[2] หนังสือที่ มท 0808.2/17482-17557 ลงวันที่ 30 ธันวาคม 2559; หนังสือที่ มท 0808.2/17065-17140 ลงวันที่ 28 ธันวาคม 2559

image_pdf

Arunee Santhitiwanich

อรุณี สัณฐิติวณิชย์ เป็นอาจารย์ประจำที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี เกิดและเติบโตที่กรุงเทพมหานคร แต่มาใช้ชีวิตที่จังหวัดอุบลราชธานี จึงสนใจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองผ่านนโยบายสาธารณะและระบบราชการไทย