วิเคราะห์มติ รมต. ขึ้นเงินเดือนกำนันผู้ใหญ่บ้าน: เพียงคำหวานซื้อเวลาให้คสช.?

เขียนโดย อรุณี สัณฐิติวณิชย์

มติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2559 ที่เห็นชอบขึ้นค่าตอบแทนให้กับกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนัน และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านทั่วประเทศ จำนวน 291,257 คน[1] โดยเพิ่มวงเงินค่าตอบแทนตำแหน่งละ 5,000 บาท คิดเป็นภาระงบประมาณเฉลี่ย 803.87 ล้านบาทต่อปีนั้น เป็นปรากฏการณ์หนึ่งที่สะท้อนว่ารัฐบาล คสช. ต้องการลดอำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเพิ่มบทบาทของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในฐานะตัวแทนของราชการส่วนกลาง

คำถามสำคัญคือว่าเหตุใดรัฐบาลจึงมีมติขึ้นค่าตอบแทนให้กับกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ทั้งที่ก่อนหน้านี้รัฐบาล คสช. เคยมีแนวคิดที่จะยกเลิกการปกครองส่วนภูมิภาค ทำให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน สารวัตรกำนัน แพทย์ประจำตำบล และผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้านทุกภูมิภาคของประเทศออกมายื่นหนังสือคัดค้านแนวคิดดังกล่าวต่อตัวแทนรัฐบาล

ผู้เขียนพบว่าบทบาทของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในยุครัฐบาล คสช. นั้นมีอยู่ 2 ภารกิจสำคัญ คือ ภารกิจด้านการเมือง และภารกิจด้านการทำโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจ ในภารกิจด้านการเมืองนั้น หลายท่านคงจำได้ว่าในช่วงการลงประชามติที่มีการควบคุมการแสดงความเห็นอย่างเคร่งครัดนั้น รัฐบาลจัดการคัดเลือกและอบรมอาสาสมัครประชาธิปไตย (ครู ก ข ค) ทำหน้าที่ประชาสัมพันธ์ชี้แจงร่างรัฐธรรมนูญและส่งเสริมให้ประชาชนไปใช้สิทธิลงประชามติ วิทยากรที่ลงไปประชาสัมพันธ์กับประชาชนในพื้นที่จริงคือ ครู ค ซึ่งเลือกมาจากกำนัน สารวัตรกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน และกรรมการหมู่บ้าน หมู่บ้านละ 4 คน

มีข้อสังเกตว่าก่อนวันลงประชามติไม่ถึง 2 เดือน กรมการปกครองได้อนุมัติงบ 187 ล้านบาทสำหรับโครงการสนับสนุนเครื่องแบบปฏิบัติราชการเพื่อสวัสดิการกำนันผู้ใหญ่บ้าน และการซื้ออาวุธปืนให้กับกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งหลายฝ่ายได้ตั้งข้อสงสัยว่าจะเป็นการให้รางวัลตอบแทนต่อการทำหน้าที่ทางการเมืองในฐานะครู ค ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน

ทั้งนี้ การมอบอาวุธปืนให้กับกำนัน-ผู้ใหญ่บ้านดีเด่นเป็นธรรมเนียมปกติของกรมการปกครองในวันที่ 10 สิงหาคมของทุกปี ซึ่งถือเป็นวันกำนันผู้ใหญ่บ้าน แต่สิ่งที่ต่างไปจากทุกปีคือ ปกติการแจกเครื่องแบบปฏิบัติราชการจะให้เฉพาะผู้ที่ได้รางวัลเท่านั้น แต่ปีนี้กรมการปกครองทำแจกทุกคนทั่วประเทศ ซึ่งถือเป็นการสร้างขวัญและกำลังใจให้กับกำนัน ผู้ใหญ่บ้านในการปฏิบัติตามคำสั่งของรัฐบาล

วันที่ 10 สิงหาคม เป็นวันกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งรำลึกย้อนไปถึงวันเดียวกันในปีพ.ศ. 2435 (1892) ซึ่งกษัตริย์สยามรัชกาลที่ 5 ได้ทดลองเริ่มระบบกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่มาจากการเลือกของราษฎร ที่บ้านเกาะบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา

วันที่ 10 สิงหาคม เป็นวันกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ซึ่งอ้างอิงถึงวันเดียวกันในปีพ.ศ. 2435 (1892) ซึ่งกษัตริย์สยามรัชกาลที่ 5 ได้ทดลองเริ่มระบบผู้ใหญ่บ้าน ที่มาจากการเลือกของราษฎร แล้วให้ผู้ใหญ่บ้านเลือกกันเองเป็นกำนัน ที่บ้านเกาะบางปะอิน จังหวัดพระนครศรีอยุธยา ภาพ: todayth.com

นอกจากนี้ รัฐบาลยังเลือกใช้กลไกกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เป็นผู้นำโครงการกระตุ้นเศรษฐกิจตามมาตรการส่งเสริมความเป็นอยู่ระดับตำบลละ 5 ล้านบาท วงเงิน 3.2 หมื่นล้านบาท โดยมีเป้าหมายให้เป็นเงินลงทุนไปยังระดับหมู่บ้านให้เกิดการจ้างงานในแต่ละพื้นที่ทั่วประเทศ โดยนายกฤษฎา บุญราช อธิบดีกรมการปกครองในขณะนั้นได้ให้สัมภาษณ์ว่า “ถ้าครั้งนี้ กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ร่วมมือกันทำงานนอกจากจะเกิดประโยชน์กับประชาชนแล้ว จะทำให้สถาบันกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ที่เกรงกันว่าเขาจะมายุบมาเปลี่ยนแปลง ก็คงจะไม่มีใครทำได้ เพราะคุณมีผลงานดี” ซึ่งอาจตีความได้ว่าหากผลงานตำบลละ 5 ล้านบาทไม่ดี รัฐบาลก็อาจหยิบข้อเสนอให้ยุบตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านกลับมาพิจารณาได้

เมื่อนายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านถูกสั่งการจากส่วนกลางให้ทำโครงการลงทุนตำบลละ 5 ล้าน จึงเกิดปัญหาในทางปฏิบัติ เพราะว่าหลังการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญไทย พ.ศ. 2540 นั้น บทบาทในการจัดบริการสาธารณะต่างๆ ถูกโอนมาเป็นภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ขณะที่นายอำเภอ กำนัน ผู้ใหญ่บ้านทำหน้าที่เพียงสนับสนุนเท่านั้น

เนื่องจากโครงสร้างของอำเภอไม่มีตำแหน่งนายช่างโยธา ทำให้โครงการต่างๆ ต้องขอความร่วมมือจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้เขียนแบบ อนุมัติแบบ และควบคุมงานก่อสร้างแบบเร่งด่วนตามคำสั่งของรัฐบาล ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งไม่พอใจเนื่องจากให้เวลาเพียง 2-3 วันในการเขียนแบบ ตรวจแบบ แต่ต้องลงนามในเอกสารแบบแปลนและประมาณการราคา ซึ่งเท่ากับว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ได้เข้าไปดำเนินการแต่ต้องมาร่วมรับผิดชอบด้วย ดังแสดงได้จากกลุ่มชมรมนายช่างโยธาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแห่งหนึ่งยื่นหนังสือให้ฝ่ายปกครองดำเนินโครงการดังกล่าวด้วยตนเอง

ยิ่งไปกว่านั้น คณะรัฐมนตรีได้มีมติเมื่อวันที่ 25 ตุลาคม 2559 อนุมัติโครงการยกระดับศักยภาพหมู่บ้านเพื่อขับเคลื่อนเศรษฐกิจฐานรากตามแนวทางประชารัฐ ปีงบประมาณ 2560 หมู่บ้านละ 2 – 2.5 แสนบาท ซึ่งให้คณะกรรมการหมู่บ้านซึ่งมีผู้ใหญ่บ้านเป็นประธานเป็นผู้ดำเนินการ โดยก่อนหน้านี้ วิทยาลัยการปกครอง (Institute of Administration Development) ได้รับอนุมัติงบประมาณ 64.6 ล้านบาท สำหรับจัดฝึกอบรมและศึกษาดูงานให้กับกำนัน ผู้ใหญ่บ้านเพื่อเรียนรู้กลไกประชารัฐด้วย[2]

เมื่อพิจารณาเป้าหมายของโครงการที่ต้องการยกระดับศักยภาพของหมู่บ้าน จึงอาจเกิดคำถามได้ว่าเหตุใดจึงไม่ใช้กลไกคณะกรรมการชุมชนที่มีตัวแทนมาจากประชาชนในระดับพื้นที่โดยตรงและเชื่อมโยงกับผลประโยชน์ส่วนร่วมของชุมชนเอง หรือ ทำไมไม่ใช้กลไกคณะกรรมการกองทุนหมู่บ้านและชุมชนเมืองที่มีโครงสร้างการตรวจสอบประสิทธิภาพและความสำเร็จได้ชัดเจนและมีประสบการณ์ในการดำเนินโครงการลักษณะเช่นนี้มาแล้ว

จากบทบาทหน้าที่ที่เพิ่มขึ้นของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่ได้ไล่เรียงมา รัฐบาลจึงจูงใจด้วยการเพิ่มค่าตอบแทนตามมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2559 แต่เป็นการเพิ่มเป็นขั้นบันได ขั้นละ 200 บาท ถ้าผู้ใหญ่บ้านหรือกำนันคนใดผลงานดีก็มีโอกาสได้ 2 ขั้น จนกว่าจะครบ 5,000 บาท นั่นแปลว่ากำนัน ผู้ใหญ่บ้านก็ต้องตอบสนองนโยบายและคำสั่งจากส่วนกลางอย่างต่อเนื่องอีกหลายปีกว่าจะได้เงินเพิ่มเต็มเพดาน 5,000 บาท

ทั้งนี้ มติคณะรัฐมนตรีนี้อาจเป็นเพียงการให้ความหวังกับกำนัน ผู้ใหญ่บ้านล่วงหน้า ซื้อเวลาไว้เพื่อมิให้เกิดการประท้วงขอขึ้นค่าตอบแทนของกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน เนื่องจากมติดังกล่าวไม่มีการระบุเวลาที่จะนำไปใช้ อีกทั้งกรมการปกครองยังต้องขอความเห็นชอบจากสำนักงบประมาณก่อนจึงจะเสนอในแผนงบประมาณเพื่อให้รัฐบาลพิจารณาอีกครั้ง[3] ดังนั้น กว่าจะได้เงินเพิ่มจริงอาจใช้เวลาอีกไม่ต่ำกว่า 1 ปี

การเพิ่มขึ้นของบทบาทหน้าที่ของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านข้างต้นเป็นเพียงหนึ่งในปรากฏการณ์ที่ชี้ให้เห็นว่ารัฐบาลต้องการรวบอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางมากขึ้น พร้อมกับลดบทบาทขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่เคยทำหน้าที่เป็นกลไกระดับพื้นที่ที่นำนโยบายของรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งไปปฏิบัติ ทั้งนี้ บทความนี้ให้ความสนใจเฉพาะบทบาทของกำนัน ผู้ใหญ่บ้านที่เพิ่มมากขึ้นเท่านั้น แต่หากเราพิจารณาปัจจัยอื่นๆ เช่น งบประมาณ สายการบังคับบัญชา หรือผลประโยชน์ในพื้นที่ ก็จะช่วยให้เรามีภาพเกี่ยวกับทิศทางการกระจายอำนาจของไทยได้ชัดเจนและรอบด้านมากขึ้น

 

[1] หนังสือที่ มท 0310.2/14902 ลงวันที่ 30 สิงหาคม 2559

[2] หนังสือที่ มท 0306.3/03500 ลงวันที่ 3 มีนาคม 2559

[3] หนังสือที่ นร 0505/38608 ลงวันที่ 13 ตุลาคม 2559

Arunee Santhitiwanich

อรุณี สัณฐิติวณิชย์ เป็นอาจารย์ประจำที่คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยอุบลราชธานี เกิดและเติบโตที่กรุงเทพมหานคร แต่มาใช้ชีวิตที่จังหวัดอุบลราชธานี จึงสนใจเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับพลเมืองผ่านนโยบายสาธารณะและระบบราชการไทย